党的十九大报告提出，要“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。2017年，我国的城镇化率已经达到了57.35%，城市治理的质量对提升人民的满意程度起到了关键性作用。

　　一、整体治理：跨部门协同治理新范式

　　(一)整体治理的内涵

　　目前，针对城市治理，“精细化管理”的思想已经得到了自上而下的认同。2015年的中央城市工作会议也明确提出，要统筹政府、社会、市民三大主体，创新城市治理方式，加强城市的精细化管理。这就需要构建一个新型的“政府—社会—市民—企业”协同治理体系。

　　为了实现城市这种多元化主体的“精细化管理”要求，政府部门间应当做到专业无缝协同，信息顺畅传递。为此政府应引进“整体性治理”理论，即以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合和责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调和整合，[1]不断“从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理模式。[2]

　　(二)整体治理的智慧化呈现

　　从“整体性治理”的基本内涵来看，“整体性”政府和“智慧化”政府是一对辩证依存的概念。

　　1.智慧化是整体性治理的现实抓手。基于整体性治理理论的城市管理是建立在现代信息网络技术基础之上的。[3]首先，先进的网络技术能够实现纵向层级与横向机构间合作关系的有机结合，使以往难以解决或不可能解决的公共治理问题得以解决。[4]其次，它不仅是一种技术手段，更是一种颠覆性思维。传统的资源经济理念中，整个系统处于一种“零和”的状态，资源是独占的，不可分享的。随着现代信息网络技术的普及而推广的信息经济理念中，系统是“多赢”的，资源是共享的，可复制、可增值。例如，汽车作为一种资源是独占的，但出行信息是可共享的。市民的出行信息可以作为交通部门路况预警的参考、市政部门设置道路停车位的依据，也可以作为环保部门测算排放量的数据。同样的信息不仅不会消亡，反而会在共享过程中获得增值。

　　2.整体性治理是智慧化的指导思想。网络信息技术在政府各部门的独立应用会导致部门职能的割裂和信息的孤岛，需要整体性思想将整个政府甚至整个城市统一起来。充分利用部门“内”的沟通优势，建立部门“间”的信息渠道，打通政府和市民间的信息通路，这样的城市才是真正高效、智慧、统一的系统。

　　二、超大型城市治理体系建设面临的难题

　　超大型城市大多拥有较发达的科技水平，政府信息化水平也相对较高。但是，政府的信息化建设多为体系内系统，而部门“间”的信息隔断和职能割裂是当前信息系统难以解决的问题。

　　(一)部门内专业职能明确，部门间却缺乏协同

　　超大型城市往往具备更加专业和完备的管理机构，但是与专业化分工相伴而生的是职能的碎片化和统筹的困难。[5]以城市拆违为例，规划和国土资源管理委员会的职能是审批建筑信息，而建筑物在规定之外是否有违章加盖，则不在其职责之中。工商管理部门对商户进行资质审查，而对方营业场所是否属于不合规的“开墙打洞”，则不属于工商管理部门管辖。最终，治理工作由城市管理委员会具体执行，导致一线城管执法队伍成为矛盾的中心。

　　(二)部门内上下信息沟通顺畅，部门间却信息流阻隔

　　职能的碎片化势必导致信息的孤岛，彼此之间无法连通。各部门还是以资源经济时代下的心态来看待信息。这就直接导致了信息的断裂，缺乏整体性、系统性流转渠道，进而影响了城市管理的效率。例如北京市，各个区都有自己的城市管理指挥系统，功能完备、数据实时更新。根据要求，每一个派出的任务单都必须进行处置，不能擅自搁置或跳过。实际工作中，城管执法队接受的案件派单来源非常广泛——96306平台、12345热线、12341热线、城管联席会议、群众举报、社区来访以及上级检查发现的问题等，但并没有统一的派单处理平台。多种来源很容易使城管执法队重复工作，甚至使一些发现者举手之劳就可以解决的事情变得复杂化。

　　(三)政府积极作为，民众却缺乏认同

　　城市治理的核心是实现城市公共利益最大化，最终目的是促进城市全面发展、提升城市居民生活质量。因此，市民的需求导向应当是城市治理的最终导向。

　　但是目前，北京市城市管理在导向方面仍存在问题。一是政府的使命与部门的行政目标存在冲突与矛盾，政府使命是从人民的整体利益出发提出来的，而政府组成部门的目标更多的是从政府部门的利益出发提出来的。二是政府的“家长式”管理，常常出现政府部门很辛苦，市民却并不认可的情况。

　　三、整体性智慧化治理体系的构架

　　基于上述问题分析，构建一个整体性的智慧化城市治理框架十分必要。新时代政府信息网络的核心思想，概括起来是12个字，即“共享、交换、协同、系统、控制、智能”。

　　政府网络化信息平台的功能可以拆分为：共享，即城市通过组织标准共享数据，编制共享目录，建立城市精细化管理目录体系，为下一步数据交换提供共享目录支撑;交换，即城市内部、行业内部之间建立顺畅的数据交换网络，实现共享服务数据的实时传输，为下一步应用协同提供数据流通环境;协同，即建立“逻辑集中、物理分散”的统一平台和数据库，以目录体系和交换体系为支撑，实现行业内、城市内应用的协同;系统，即掌握城市精细化管理中各要素相互关系和变动的规律性，充分体现整体性、关联性、等级结构性、动态平衡性、时序性等特征;控制，即通过城市的信息流程、反馈机制和控制原理，使城市系统达到最佳状态;智能，即通过信息融合、自动化技术和数据分析，实现城市管理的智能化。

　　四、整体性智慧化治理体系的实现路径

　　智慧化治理体系的基本框架是“共享、交换、协同、系统、控制、智能”六个层次。实现这六个层次的架构，主要从“自下而上的需求分析”“自顶而下的系统设计”和“贯通左右的流程再造”三个方面进行。

　　(一)自下而上，进行以公众为终端用户的需求分析

　　城市是人民的城市，智慧化治理体系的最终用户不是城市管理者，而是广大市民。市民的需求是城市治理的最终导向，也是智慧化体系的基础需求。这与“十九大”精神中满足“人民日益增长的美好生活需要”也是一致的。自下而上的需求分析需要经历三个阶段：

　　1.转变政府管理导向为需求导向。目前的城市管理仍倾向于“管理导向”，管理导向追求的是便于管理，包括政策便于落实、各类治理行动便于开展、责任便于明确，更有利于出政绩。实际上，政府的职能主要是基础设施的建造、环境的营造和提供行政服务。市民对城市的期望才是城市发展的方向，因此应向需求导向转变。需求导向旨在实现公众对城市治理的参与感、认同感，建立合理的反馈机制，满足公众在城市中物质、文化需求，提升满意度。政府部门应逐渐转变大包大揽的管理思路，让市民更多地参与到城市管理中，表达自己对美好生活的需求，进而引导政府向着这个方向制定城市规划和具体管理措施。

　　2.转变公民被动接受为主动参与。市民自身层面主要是理念的转变。市民目前对管理是被动接受居多，主动参与居少。市民自身对城市管理的参与热情和主动性较差，缺少城市主人翁的意识。改变市民的观念是一项长期的任务，可以从以下几个方面入手：一是完善城市社会组织和企业，建立城市命运共同体。二是激发民众终身学习的热情，倡导多元化精神、全球视野、开放的心态，增强参与公共生活的能力。不断推进教育信息化，提高城市居民的信息素质，但更重要的是培育其积极参与的精神和接纳新事物的心态。

　　3.分层级的需求收集、整合与响应。自下而上的需求分析需要经历三个层次：公众的需求汇总与反馈，该项工作主要由社区、社会组织和街道等单位完成;需求的整合与响应，该项工作主要由区级政府部门会同街道完成;居民需求与建设任务的结合以及满足需求需要制定的规划，由市级政府部门完成。

　　(二)自顶而下，建立顶层保障机制

　　公众是城市治理的基础，也是最终的服务对象。同时，顶层也需要有良好的协调机制来配合公众的治理需求。结合智慧城市的治理体系，数据资源管理机构的设立就显得十分必要。

　　数据管理机构应当成为城市政府的一个重要部门。它的设置目的主要在于打通信息壁垒，形成“上下左右”通畅的信息渠道，并且对城市管理中的信息资源进行深度挖掘利用。所谓“上下左右”通畅就要求该部门既能具备足够的权威，进行对上的沟通和对下的指导，又具备足够的技术水平和信用水平，能够成为统计部门间信息交汇的平台。这就要求对其承担的职能进行合理的设计。主要从三个层面进行设计：宏观指导、环境营造和实施方案制定。目前，国内广东省、贵州省和青岛市、杭州市等都已经设立了类似的机构，参照现有的经验，依据设计初衷，大数据管理机构的建立可以分为以下几个阶段：

　　第一步(近期)：分批归并数据。以应用、需求、便捷为导向，优先归并与企业、市民个人办事密切相关的数据。第二步(中期)：为整个社会对数据的采集、挖掘和运用制定规则，完善顶层设计。第三步(长期)：分析整合数据。

　　在完成顶层设计之后，区、街道也可设立相应的机构对其工作进行配合，保证数据的顺利流动。

　　(三)贯通左右，打通信息壁垒，实施流程再造

　　1.在街、区实现职能分解，打造“一站式服务”。流程再造目前在街、区级已经有了较好的实现，主要实现途径是“一站式服务”。目前，各类政务办事中心就是这类流程再造的载体。依据职权法定原则，政府职能分解为两大类：一类是具有监管性质的职能，另一类是具有服务性质的职能。对于监管类行政职能，坚持原有部门依法行使监管职责不变，政府监管类职能部门在空间上聚集，各主管部门分别履行其法定职能;政府服务类职能不仅要求空间聚集，还要以效率最大化为原则，综合统筹进行系统整合，由一个政府部门统一对外提供服务。

　　2.加强信息共享平台建设。第一步是建成一批市级标准化、国际化的公共信息数据库。第二步是科学规范地收集政府信息资源。第三步是确立信息资源共享机制，明确“多个部门、一个政府”的资源整合策略和优化政府信息化传播生态的管理机制。

　　本研究从新时代城市管理的现状入手，分析了我国当前社会发展阶段下超大型城市存在的职能碎片化、信息孤岛化问题。针对新时代的发展要求和现存的问题，整体性治理的理念被运用到城市治理当中。而现代网络信息化手段是支撑整理治理理念的重要抓手。为了实现整体性城市治理，要构建智慧化的治理体系，其中包括公众基础地位的明确，共享、交换、协同、系统、控制、智能的智慧化框架设计和大数据管理机构的顶层设计等手段。希望这些措施能够帮助超大型城市的城市治理提升效率，降低成本，更好地服务公众。